研究成果
CAICT观点
数字经济时代下的融合业务监管
作者:刘光浩            发布时间:2019-01-21

  近年来,我国信息通信技术与实体经济融合程度不断深化、范围不断拓展,以电子商务、互联网金融、共享经济为代表的新模式、新业态层出不穷,互联网经济日益成为经济增长的新引擎和新亮点,推动我国实现从农业经济、工业经济向数字经济跃升,全方位驱动了中国经济的结构调整、转型升级和提质增效。党的十八大以来,习近平总书记就加快发展数字经济发表了一系列重要讲话,对“实施国家大数据战略,构建以数据为关键要求的数字经济,加快建设数字中国”等工作作出重大战略部署。当前,全球多个国家均在加快数字经济的发展布局,而融合业态的监管问题也是各国共同面临的新课题。

  数字经济时代下各国监管面临着新的挑战

  与传统电信业务相比,数字经济融合业态表现出的融合化、数字化、智能化、平台化的特征,对政府的监管体系和监管能力带来了新挑战、提出了新要求。主要体现在以下几个方面:

  一是创新发展加速化要求转变传统监管理念。传统产业原有的监管方式与监管政策已难以适应数字经济融合业态的发展需求。如何打破传统监管理念,对新业态坚持“鼓励创新、包容审慎”原则,寻找产业创新与行业监管的平衡点,成为行业监管部门必须首先要考虑的问题。

  二是监管边界模糊化要求加强各部门协同监管。数字经济具有跨界融合的属性,各业态监管涉及多个政府部门。如电子商务的监管涉及工商、工信、金融、公安等部门;网约车的监管涉及交通、工信、网信、公安等部门;互联网金融的监管涉及金融、工信、公安等部门。在监管过程中,往往存在责任不明、界限不清的问题,难以形成监管合力。如何确定各部门的职能边界,建立高效的协同机制,成为当前数字经济监管亟待解决的问题。

  三是业务经营全球化要求加强各国之间共商共治。数字经济融合业务的跨国经营越来越普遍,这就意味着,一方面企业需要遵守各国不同的监管要求,另一方面各国政府也会面临监管协同的问题。例如,为应对欧盟GDPR的监管要求,各国政府需要充分研究欧盟数据保护的监管规则,紧密协同配合。与欧盟监管当局展开平等对话协商,寻找监管标准的最大公约数,实现全球数据保护的共商共治。

  四是市场主体平台化要求加强平台治理。政府直接管理所有市场主体的监管模式已无法应对数字经济时代下海量从业主体。平台企业将这些分散的从业主体汇聚起来,成为数字经济运行中的核心节点。目前,大部分融合业态的监管都采用政府、平台、用户的三级监管模式,即政府管平台,平台管用户。在这种管理方式下,政府将一部分管理权限让渡给平台企业,让其代替政府管理平台上的海量主体。但是,让平台企业承担多少责任、如何防止其滥用权力,是政府在监管实践中需要去动态解决的问题。

  我国在数字经济时代下的融合业务监管实践

  近年来,我国积极推动互联网、大数据、人工智能与实体经济深度融合,对我国经济的数字化转型发展作出全局性部署。2015年至今,已经制定出台多项相关政策。主要包括《中国制造2025》(2015年5月)、《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(2015年7月)、《促进大数据发展行动纲要的通知》(2015年8月)、《国家信息化发展战略纲要》(2016年7月)、《“十三五”国家信息化规划的通知》(2016年12月)、《深化“互联网+先进制造业” 发展工业互联网的指导意见》(2017年11月)。

  同时,全国各地积极落实中央决策部署,大力推进数字经济加快发展。浙江、贵州、福建、广东等省市已发布促进数字经济发展的规划或指导意见。例如浙江积极推动电子商务、移动支付、智慧物流等新产业新业态新模式发展,推进国家数字经济示范省建设;贵州2017年发布全国首个省级数字经济发展专项规划,着力发展资源型、技术型、融合型、服务型数字经济;福建2017年发布全国首个省级工业数字经济发展指导意见,推动数字经济与工业深度融合;广东2018年出台数字经济发展规划,以数字化变革为新动能推动制造强省、网络强省和数字经济强省建设。

  在数字经济融合业态监管方面,我国一直坚持包容审慎的基本原则,在鼓励创新、促进发展的同时,针对扰乱市场竞争秩序、侵害用户权益等问题,采取以传统业态的行业主管部门为主,其他部门协同共治的监管方式。在网约车管理方面,交通运输主管部门是网约车行业的主要监管部门,负责网约车公司事前准入、事中检查、事后处罚等相关管理工作。工业和信息化部作为信息通信业主管部门,主要围绕信息通信监管职责协同其他行业主管部门做好相关管理工作,包括事前电信业务许可或备案,事后有害信息屏蔽、网络安全防护、个人信息保护和数据安全保障等。在电子商务管理方面,市场监督总局是电子商务的主要监管部门,负责规范网络交易市场秩序、促进网络购物消费健康快速发展。通信监管部门负责在网站备案信息核查、网络接入服务信息核查等方面,配合工商行政管理部门开展相关工作。总体而言,我国对于数字经济融合业态的监管,主要依据传统行业的监管职责进行分工协作。对于如何更加主动的参与到新业态的监管中,还需要更多的研究与探索。

  完善数字经济时代下融合业务监管的初步思考

  政府部门应准确把握数字经济发展特点和趋势,强化跨部门协同,明确平台主体责任,加强国际合作交流,完善数字经济时代下的行业监管体系,为数字经济发展营造良好环境。

  一是转变政府监管理念。各国监管部门应充分考虑数字经济的跨领域跨地区特征,以包容的态度,鼓励新业态创新发展。要允许试错、宽容失败,为新业务、新业态的发展留有空间。同时,要加强引导、趋利避害,结合各领域的发展阶段,客观评价和准确判断各领域发展过程中出现的新情况新问题,制定适应各领域成长特点的不同治理策略。

  二是建立协同监管机制。在融合业务监管中,应以传统行业监管部门的管理为主,其他相关监管机构根据各自职能发挥配合、协同和技术保障作用。各监管部门之间应建立沟通顺畅、高效配合的协同监管机制,提升治理效率,形成监管合力。同时,积极探索多方治理模式,调动各利益相关方的积极性,形成政府、企业、社会协同共治的新格局。

  三是加强国际沟通与协商。各国政府应加强交流、增进相互了解,在行业标准、政策制定、监管协同等方面加强跨国合作,减少、消除或防止不必要的监管要求的差异,在监管实践中寻找最大公约数,以释放数字经济活力。

  四是明确平台主体责任。平台企业聚集大量从业主体,是各类市场组织形态的关键节点。政府部门应认识到数字经济以互联网平台为核心的运营特点,充分发挥平台企业对其生态圈内从业主体的管理能力,适度赋予平台企业一定的管理权限,通过政府管平台,平台管用户(用户是指平台上的商家)的分层管理方式。

  结束语:

  数字经济是全球经济增长日益重要的驱动力,在加速经济发展、提高现有产业劳动生产率、培育新市场和产业新增长点、实现包容性增长和可持续增长中正发挥着重要作用。为促进全球数字经济持续健康发展,各国应本着创新发展、开放合作、和谐包容、互利共赢的原则,共同探讨和分享数字经济时代下的管理经验,打造适应数字经济发展的信息通信业监管体系。


  作者简介:

  刘光浩:北京邮电大学硕士,现任中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师,从事信息通信业监管、共享经济(主要涉及共享单车、网约车等)、平台治理等方面的研究工作。

  邮箱:liuguanghao@caict.ac.cn

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