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美国打击电话诈骗的新近举措及对我国的启示
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  一、 美国近年来社会电话诈骗问题严重。

  从上世纪80年代开始,美国开始出现非法电话骚扰用户问题,针对非法电话的投诉多年居高不下,2016年联邦贸易委员会收到的非法电话举报达到300万件以上,其中大多数是诈骗电话。

  近年美国社会电话诈骗活动的特征为:一是不法分子冒充政府部门或知名机构实施诈骗, 2016年仅冒充税务机关工作人员的诈骗电话就给美国消费者造成2.6亿美元损失。二是诈骗分子多利用“改号”技术手段,并在不同电话运营商提供的网络间多次转换,溯源难度较大。三是来自美国境外的诈骗电话数量大增, 此类电话不受美国法律实际管辖,给依法追责带来挑战。

  二、美国政府打击非法电话的新近举措

  (一)出台专门法案应对“改号”等突出问题

  立法“与时俱进”,跟上行业发展和管理的步伐。美国于1991年颁布的《电话消费者保护法案》明确规定未经电话用户同意,不得向其拨打自动电话或预先录制的电话。2015年,联邦通信委员会(以下简称FCC)通过颁布行政命令解释该法案,将其适用范围扩展至宽带、传真、电子邮件、IP电话等传统电话以外的业务,并明确该法案适用于来自海外的不法电话,促使打击非法电话的管理措施满足行业发展的最新需要。

  针对非法电话治理中的突出问题进行了专门立法。在美国,“改号”起先为合法电信服务,但其后出现被滥用来实施诈骗的趋势。为应对这一问题,美国在2010年颁布实施《真实电话主叫身份法案》(Truth in Caller ID Act),规定故意利用“改号”服务侵害他人合法权益属于非法,须承担相应法律责任。从2015年至今,美国国会先后接受了4-5部以反“改号”为主要内容的立法提案,内容广泛涉及主管部门、运营商、服务提供者,要求其履行加强管理的职责或义务,体现了政策制定者对这一问题的高度重视。

  (二)推动企业运用反非法电话技术措施

  美国社会曾长期对电话运营商采取技术手段阻断非法电话持消极态度。立法者受到自由市场理论的影响,认为这一要求的成本过高,而且技术手段情况复杂,难以通过立法统一规定。电话运营商也因成本方面的考虑,以及担心因误拦承担法律责任等原因,拒绝承担此项义务。

  随着近年来电话诈骗日益猖獗,这一情况有所改变,主管部门开始高度重视技术手段。FCC多次公开表态,称电话运营商为其消费者提供非法电话拦截服务是法律所允许的,并于2015年通过对《电话消费者保护法案》的最新解释,终于在法律上确定了这一义务。《真实主叫号码法案》则要求FCC向国会提交报告,阐释如何在技术方面改进传统或IP电话以更好地实现该法案。2017年3月,FCC主席Pai上任不久便针对建设使用“白名单”机制拟定一项行政命令,提交委员会表决。

  (三)强化对企业违法行为的责任追究

  立法层面规定了较为严厉的惩罚措施。《电话消费者保护法案》、《真实主叫号码法案》等法律均规定,可对每一次拨打非法电话行为处以500美元的罚款;连续拨打,或违法者主观恶性较大的,罚款额可增加至最多3倍;每次罚款的最高限额为100万美元。

  执法层面敢于“动真刀”。2016年2月,FCC对OneLink等四家通信公司开出总额2960万美元的罚单,原因是四家公司通过“改号”、“钓鱼”等不法手段骗取用户信息,或诱导用户通过一定操作,对根本没有享受过的业务付费。

  (四)督促企业自律联盟采取实际行动打击非法电话

  2016年7月,FCC时任主席Wheeler向多家知名电信及互联网行业发出公开信,要求其企业积极采取技术措施,以减少非法电话。作为回应,美国33家知名电信及互联网公司很快便共同成立了“打击非法电话联盟”,旨在通过实际可行的步骤推动防治非法电话的技术在行业内的应用。该联盟成立了四个工作组,每个工作组由2-3个行业领头企业牵头,各自负责推动一项核心任务,共同构成联盟未来2-3年应用技术手段打击非法电话的路线图。

  其主要举措包括:一是加紧研发并推广非法电话防范技术。确定并推广可行的非法电话认定技术,推动两项IP电话主叫身份认定标准的制定、完善和应用。二是建立“白名单”(Do-not-originate)机制。通过一个专门的号码管理库登记国家政府机构、公益机构的电话号码,在国际关口加以拦截。该系统已在小范围试运行,在国家税务局最近的系统测试期间效果明显。三是建立消费者进行来电选择机制。统筹安排多种相关信息流,帮助消费者通过人工或自动方式进行对来电作出选择。四是推动防范非法电话的立法和规则制定。通过解释法律,缩短非法电话认证流程等举措,为当前监管活动的发展扫清障碍。并通过促请主管部门制定或修订有关立法、规则和指南,长期推动政策制定。

  三、对我国加强防范和打击通讯信息诈骗工作的启示

  经过一年多的专项行动和多方面努力,我国防范打击通讯信息诈骗工作初见成效,遏制了案件的高发势头。建议主管部门借鉴美国近期打击非法电话的做法,推动这项复杂长期的工作取得进一步积极战果。

  针对“改号”等重点问题制定一部专门的部门规章。前一阶段治理工作中发现,不法分子利用“改号”,“伪基站”等手段实施诈骗活动的情况较为严重,“400”、“一号通”、“商务总机”等相关业务存在漏洞,易被滥用实施诈骗。针对以上情况,主管部门在通知、实施意见、业务经营许可要求等管理文件中反复明确了管理要求,但此类规定的法律效力较低,不利于支撑有关工作开展。可考虑针对“改号”、“伪基站”、相关业务的滥用等同类违法行为制定一部专门部门规章,梳理汇总前期监管经验,为防范打击诈骗工作奠定更为坚实的制度基础,固化工作成果,防止同类问题死灰复燃。

  进一步推进防范诈骗技术手段的应用。持续改进关键技术,发动高校、企业共同参与,集中力量攻关技术研发,标准制定和推广工作,提高拦截手段的有效性和精准性。优化管理措施,研究企业利用技术手段防范诈骗的“安全港”规则,在合理范围内豁免误拦责任,合理分配防范诈骗措施的社会成本。在用户协议中明确采用反诈骗技术手段的风险并划清责任,保障用户的知情权和选择权。联合有关部门设计推出相关业务责任保险,减少企业履行义务的顾虑。

  促进企业通过自律联盟形成具有广泛影响的防范机制。加强政府与企业间的信息沟通,通过联席机制、信息发布、媒体宣传等渠道共享安全态势信息,达成思想共识。鼓励企业组成自律联盟,集中优势力量,推动手机号码安全管理机制、用户来电选择机制、利用大数据分析技术识别预警诈骗电话等防范机制发展壮大。


  作者简介:

  张郁安,任职于中国信息通信研究院安全研究所,北京大学法学硕士。主要研究方向为网络与信息安全法律法规、监管政策,互联网治理法律比较研究,互联网经济法学等。

  联系方式:zhangyuan1@caict.ac.cn


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