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美国总统的断网权
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  断网权,又称“一键断网”(Kill Switch Power),是指在国家遭遇战争,或者具有战争威胁,抑或面临其他迫在眉睫的紧急情势之时,由国家最高元首下令切断网络接入。一键断网在互联网时代看似匪夷所思,其实是一项古老的通讯权力,最早可追溯到百年前的美国。彼时,正值一战爆发前期,时任总统伍德罗·威尔逊依据《1912年无线电法案》发布第2042号总统令,规定战时境内所有无线电台站归美国海军所有,海军最高长官在必要时可以断开无线电通讯连接。此后的100年,美国历经一战、二战和美苏冷战,立法不断更新,“网”的覆盖范围从最初的无线通讯扩展到有线通讯。而随着网络应用的军转民,断网的实际执行权也逐步从军方转到白宫,此后,国家元首在临战状态下享有对网络的支配权和优先使用权,成为被法律固化下来的规则。

  近年以来,网络空间威胁形势日趋复杂,“网络战”甚嚣尘上,断网权作为一种临战状态下的防御手段,被美国立法机构重新提出,探讨其在新形势下的新价值,随之而来的立法技术问题也需要被解决,比如,“网络战”到底能不能被定义为“战争”?能否将现有法律条文中的“网”拓展到互联网?是否需要新立法来解决总统一键断网的权限问题等等。想用老办法对付新问题,需要对既往规则进行整理。

  纵观美国已有立法和行政令,与“一键断网”直接相关的有三部,分别是《1934年通讯法案》第606条(下文称“SEC.606”)、国土安全部“第303号标准操作规程”(下文称“SOP 303”),以及《网络空间视同国家资产之保护法案(草案)》(下文称“断网提案”)。其中,SEC.606是总统“可能”拥有断网权的引述来源,但在立法机构内部争议较大,未来不排除通过立法解释来解决问题;SOP 303是国土安全部行政令,目前并不公开,但相比SEC.606的争议性,SOP 303在断网一事上更具现实意义;断网提案虽然没有出台,但影响深远,提案人参议员Joe Lieberman不仅是国会鹰派领军人物,更是《爱国者法案》、《美国自由法案》、《外国情报监控法案(修正案)》、《网络安全法案》等众多网络安全法律的主笔,因此,不排除该提案未来衍变成美国正式断网法律的主要模板。下文对SEC.606、SOP 303和断网提案分别简要概述,以展现美国一键断网的现行制度思路。

  SEC.606源于一战期间的《无线电法案》,后经历二战、美苏冷战,多次修正,目前内容已经固化。条文主要涉及总统在国家战争期间的通讯权力运用,其中,第3、4款规定,总统出于保护国家安全、保障国防利益的需要,或者在面临重大公共威胁,以及其他形式的紧急状态之时,有权发布命令,要求特定无线通讯设备和基站、有线通讯设备和基站暂停服务、关闭、移除。第5款规定了补偿机制,即,被关闭或者暂停服务的通讯企业可向国会申报补偿,或者直接由国会下拨一定额度的补偿金额,企业如果不满,可先行获得75%的补偿金额,之后再向法庭提起民事赔偿诉讼。第8条是处罚机制,即,战争期间违反本条之规定导致上述权责履行不能,将被判处最高20000美元的罚款,或者面临最高20年的监禁。值得注意的是,通过赋权、补偿、诉讼和惩罚等各项机制的组合,SEC.606搭建了一整套实质意义上的断网制度,条文的整齐完备也为今后可能的制度扩充奠定基础。

  SOP 303是国土安全部面向操作层面的行政令。2011年至2016年,联邦最高法院连续拒绝美国电子隐私信息中心(EPIC)要求国土安全部予以信息公开回复的诉讼请求,涉及的信息公开事项为“SOP 303的内容,以及是否与紧急情况下国家权力机关直接切断电话和互联网连接相关”。EPIC自2011年起向国土安全部要求公开SOP 303内容,但遭到拒绝。据EPIC披露,美国国家通信系统(NCS)于2006年3月就批准了SOP 303计划,然而该计划从未向公众公开,此后一直处于高度机密状态。EPIC从公开途径(主要是总统的国家安全电信顾问委员会NSTAC的年度报告)得出的结论是,SOP 303授权美国总统在国家危机期间,下令关闭商业和私营无线网络,危机渡过之后启动恢复程序。具体做法是,总统国土安全顾问商国土安全部部长以及其他情报机构首长之后,对断网做出决定,之后报总统,由总统下达实施指令,NSTAC之下的国家协调中心(NCC)负责具体施行。

  断网提案是美国网络安全立法史上的重磅提案,条文赋予美国总统在紧急状态下全面接管和掌控互联网的权力,内容主要包括,其一,在网络攻击严重威胁国家安全的情况下,电信企业、宽带业务提供商、搜索引擎服务提供商、软件公司,以及其他主要的行业企业,需启动紧急状态下的辅助配合义务。其二,当网络攻击危及关键基础设施安全之时,可视为紧急状态发生,总统以公告形式宣布国家网络进入紧急状态。其三,整体应急计划启动,断网是应急计划的组成部分,目的是保障其余未受影响网络的安全。其四,选择性实施断网,比如切断某一行业、某一地域的网络连接,以及在某一特定时间段实施断网。

  综合以上可知,SEC.606代表过去,是美国总统获得断网权的最近途径,但需国会进一步立法解释搭建桥梁,“网”、“网络战”、“网络紧急状态”等系列词汇都需要重新定义;SOP 303代表当下,具有现实意义,但因内容不公开,属于地表之下有潜流,掩盖的比揭示的多,本文不评论;断网提案代表未来,一定程度上预示着全新的、更高层次制度出台的可能,值得注意的是,提案中的断网不是简单的强制关闭全部网络的“一键断网”,而是在“断”与“不断”的成本和利益比较之后进行选择,是非常时期的非常手段,因此,提案将目标对准了关键基础设施的网络连接,比如胡佛大坝的防洪闸门、银行等金融机构的网络接入等等,这也恰恰是近年美国众多网络安全法律政策的核心着力点。

  断网,作为一种临战状态下的终极防御手段,是否算“上策”,具体怎么施行,有待未来实践检验。至于能否在特朗普任期内以法律条文形式正式呈现,还需拭目以待。


  作者简介:

  沈玲:就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所。

  E-mail:shenling@caict.ac.cn

  联系地址:北京市海淀区花园北路52号,中国信息通信研究院政策经济所

  邮编:100191 


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